全国人大代表、石药集团董事长蔡东晨提案
案由：
1、各省招标规则多样，质量评价标准不一。目前，各地在推进基本药物制度过程中，虽然都强调了质量优先，但对质量的评价标准理解不一，造成质量评价标准混乱，评价体系不科学。在已经完成招标的29个省份中，低于成本恶意竞标、地方保护等现象时有发生。越来越多的迹象表明，基本药物制度在操作中，没有一套科学的质量评价体系来拉开不同企业间的层次等级。
2、各省在基本药物招标中竞相降价的政绩比赛，导致部分基本药物品种价格越招越低，直接冲击药品质量安全网底，使人民的健康权益保障遭遇严重风险，也影响基本药物的正常供应。
3、基本药物实行零差价销售，在使用中要求政府给予财政补贴。但就目前情况来看，政府财政补贴涉及到各地财政支出的结构调整，不少经济困难的地区，存在补偿不到位现象。这就出现了基层医疗机构使用基本药物积极性不高，药品回款周期长的问题。从而影响了基本药物的全面推行。
案据：
1、《建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》提出基本药物采购要遵循质量优先、价格合理的原则。但在各地的基本药物招标过程中，对质量标准的制定则是五花八门各有不同，再加之各地政策制定中凸显地方保护现象，造成同一企业在不同地区的经济技术分数相差悬殊。在质量分层标准的制定中，不能简单地把是否专利，是否原研，等作为评定标准。同时，不能仅靠各地招标时临时聘请专家在招标现场凭印象"打钩"来确定"质量优先"品种。这些做法欠科学、欠公平，难以真正选出质量好的产品，极易使权利寻租、商业贿赂大行其道。
2、商品是要符合市场规律的，成本也不可能无限降低。经过24轮药品降价后，药品价格中虚高的成分已基本没有了，现在继续压低价格只会将招标价降到成本线，或者成本线以下。这样只会导致两种结果：或者是价格太低，没有企业做了，药品供应没办法保障；或者是企业偷工减料。无论是哪一种结果，都对医改不利，对百姓的健康不利。在国家食品药品监督管理局2011年度的前3期国家药品质量公告中，分别有0.47%、0.43%和0.48%比例批次的基本药物不符合药品质量规定，存在药品质量问题，而相应的厂家几乎无一例外是不出名的中小企业。某企业以生产低价普药并低价中标多品种基本药物著称，其生产的牛黄解毒片（糖衣，12片/袋）和藿香正气水（10ml×10支）在安徽中标价分别为0.1元和1.0元，被称为“普药航母”，但在地方药监局的日常检查和国家食品药品监管局的飞行检查中，该企业被发现其在生产中存在违反GMP相关规定的情况，被收回中药GMP证书，责令停产整顿；并对该企业做出630多万元的罚款决定。这一案例充分说明，最低价中标不仅给用药安全带来隐患。
3、在目前的药品招标中，“价格更低”是各省招标的标志政绩，为达此目标，各省在制定招标文件中频频将其他省份的最低中标价作为现价。天津基药招标文件报价要求：“参加本市集中采购的品种，报价不得超过该产品本次集中采购公告发布之日前，在全国其他地区的最低中选价。已参加过本市集中采购的品种，报价原则上不能超过上一周期中选价”。宁夏、河南、江西、广西、江苏招标方案中限价要求不高于本省上一年度招标价格。浙江、吉林、海南、青海招标方案中最高限价要求不高于本省上一年度招标价格，以及其他省份最近一轮中标价格。以常用的注射用青霉素（80万）为例，企业成本价是0.28元（包装材料占0.13元，其中7ml模小瓶0.03元，丁基胶塞0.07元），。但是，通过19省的中标价格走势图来看，该品规在各省的中标价越来越走低，在19省的中标价都高于其成本价。按照自身成本价（0.28元）、19省平均中标价（0.22元）生产注射用青霉素（80万），亏损率将达21.4%；若按照自身成本价、19省最低中标价（0.17元）生产注射用青霉素（80万），亏损率将达39.3%。头孢曲松在安徽和湖南两个省的招标结果为例，安徽中标价是1.25元，山东中标价0.8元。而原料药的价格就已经在每公斤1000元上下，正常分装一瓶是1.1克，就是1.1元，瓶子8分钱、丁基胶塞0.13元，其余的纸盒、标签全都不算，最低成本就已经超过了1.2元，按照中标价怎么可能做得下来，又怎么能够保证供应？
4、国家医药卫生管理部门制定药品集中招标采购制度的初衷，一是希望通过该制度，以竞价方式解决“药品价格过高”问题；二是希望通过公开的招标程序，实现医院药品采购过程的“阳光化”，纠正药品采购中的不正之风。然而，药品集中招标采购制度由于难以平衡药品生产企业与医疗机构之间的利益，从实施开始就争议不断。我国药品价格构成中，生产领域仅占30%，批发领域占40%，零售领域占30%。药品集中招标采购，降低了生产企业的供货价格，减少了流通环节，对降低药品价格有一定积极作用。但是药品价格过高的原因不仅仅是生产企业和流通环节的问题，更重要的是加快医疗机构和医疗保险制度改革方是上策。
5、根据2010年11月国办发〔2010〕56号《建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》中要求：严格基本药物采购付款制度，药品从交货验收合格到付款不得超过30日。同时要求，签订基本药物购销合同。采购机构代表基层医疗卫生机构与供货企业签订购销合同，明确品种、剂型、规格、数量、价格、供货时间和地点、付款时间、履约方式、违约责任等。但在各省执行中，这些本该医疗机构和卫生系统落实的责任和义务形同虚设。大多省份的药品采购数量在报价前不能确定，回款时间也不能保证，这为本来就利润微薄的基本药物生产企业带来了生存压力。
6、卫生部曾对基本药物制度的实施情况进行调研后发现，未执行零差率之前基层医疗机构加价率很高，基层平均加价率达到40%，有的是80%，甚至达到200%～400%。因此，相对未执行零差率之前，补偿难度本来就很大，再加上财政补贴的不及时，就造成了基层医疗机构推行基本药物制度的困难。
方案：
提请国务院医改办、国家发展和改革委员会、卫生部尽快出台有关政策，使基本药物招标政策在执行过程中更加科学化更加有利于实际操作：
1、基本药物招标取消“最低价中标”。坚持质量优先、价格合理的招标原则。建立合理的双信封招标制度，将经济技术标分数带入商务标综合评比。引入药物经济学评价方法，通过调查核算成本，制定基本药物的合理中标底价。不允许各地随意设置“最低价”的限制，更不宜无限度的低价下去。
2、对“临床常用日平均使用费用在3元以下的、多次采购价格已基本稳定的基本药物”，在招标过程中只招企业资质，不招价格。减少重复环节带来不必要的人力物力的浪费。对于经多次招标价格已基本稳定且低廉，供应充足的基本药物，应选择部分品种试行由国家价格主管部门按通用名称实行统一定价，选择信誉好、质量和生产能力有保障的企业定量定点生产。由政府买单，免费向医疗机构和患者提供，真正实现基本药物保基本需要的医改要求。
3、建立全国统一、科学可量化且细化的基本药物生产企业综合评价指标体系，赋予合理的药品质量权重，遴选和淘汰药品质量偏低的投标企业。
4、提高基本药物配送商业的中标要求，尽快制定出现代化物流企业的量化标准，真正落实《药品集中采购工作的意见》中由现代化物流企业中标配送的要求；从而既保障了基本药物的配送问题，又有力的解决了整顿药品流通领域倒卖税票、逃税洗钱、挂靠经营问题，严重扰乱药品流通秩序的现象。(搜狐健康 蔡东晨)
